近四年的人民網“全國兩會調查”顯示，“養老保障”連續居網友關注度之首。養老問題為何關注如此之高？這與我國在改革開放之后發展起來的養老金制度不完善有極大關系。當前我國機關、事業單位和企業人員退休養老金采用不同的養老制度，造成了社會不公。
盡管國家連續9年提高企業退休人員養老金水平，但與機關事業單位差距仍大。問題在于，隨著我國養老金占工資比重逐年下降，養老金替代率降低，社保制度亟需整體改革。
今年以來，關于養老金改革更是呼聲日高，人社部牽頭的養老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委將就養老金委托投資增值及制度的頂層設計展開座談。
單位養老與社會養老之別
當前我國養老金制度較為復雜，一類分法是分成公務員、事業單位人員、企業職工、城鎮居民和農民五種養老保障制度，另一種觀點是把機關公務員事業單位并一起，分為四種，無論五種還是四種，幾種制度差異大，且互不相通和流轉。
北京
《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，被訪者2011年8月領取的養老金最低為200元，最高為10000元，后者是前者的50倍。而且月養老金低于2615元平均水平的占到總人數的77.3%。加入參保險種這個變量后發現，造成養老金待遇懸殊的原因在于不同的養老保險制度。
“全國大概一千萬人，包括中央機關、省級機關，目前仍是退休制度而非養老制度。” 人力資源與社會保障部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈指出，比如工作30年發給80%，工作40年發給90%，按照工齡計發，嚴格說這不是社會保障，而是單位保障。只要工資調，養老金就調，工資上漲10%，養老金也要跟著上漲10%。而這種比國家為企業漲社會保險的養老金往往更高，更確切地說，這是單位養老與社會養老之別。
“網上50倍，30倍的差距數字太離譜，城市與農村沒有可比性，”人民日報記者白天亮說，“機關的退休金相當于企業的2.1倍，事業單位相當于企業的1.8倍，雖是平均水平，有一定的局限性，但還是比較可信。”
替代率低原因分析：繳費年限少、基數低
以專業名詞“養老金替代率”（養老金占工資的百分比）分析，假如一個人退休前工資為5000元，退休后養老金為2000元，替代率就是40%。
中國社會科學院2013年初發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，在被調查者中，75.4%的職工養老金不高于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金卻都高于4000元。差距兩倍多。
“差距大不是絕對的大，差距大小首先和現在企業制度本身的內在因素有關。繳費年限低、繳費基數低，總體養老金水平就要低。”褚福靈解釋，職工養老保險，存在一些影響養老金差距的因素。第一，繳稅年限偏低，有的交15年就不交了，甚至還有提前退休，個人賬戶積累很少，自然就低。第二，繳費基數低，現在北京平均工資五千，繳費基數如果能達到80%或者70%，就很不錯。繳費有一個區間，即60%到300%，大部分是就低交，在這種情況下，企業養老金必低，何況現在計算的是全國的平均數，這是一個需要理解的現狀。
“調查發現，一些企業老總養老金，甚至高于機關事業單位，因為交的基數高，還有補充養老金，” 褚福靈說：“不能一概而論企業養老金就低，盡管養老金高的人是極少數，但是如果都按時交，都交了20年、30年，企業養老金也不一定低。”
企業職工養老金成倍低于機關事業單位人員，加之一些企業為職工繳費基數低，甚至按最低標準交夠15年就停止，這是導致企業養老金替代率偏低之一。盡管企業養老金在逐年增長，但相較于社會平均工資增長速度，還是追趕不上，進而導致替代率在持續下降。
導致國內外養老金替代率下降的原因并不相同。發達國家養老金替代率下降，主要緣于人口老齡化帶來的財政負擔，迫使政府不得不降低養老金待遇。而中國的養老金替代率下降卻是產生在企業職工養老金“九連增”的背景下，主要在于養老金提高幅度沒有趕超過職工工資增長率。這一現象將養老金調整機制本身的缺陷暴露無疑。
企業養老金替代率低于警戒線
從2005年開始，盡管國家連續第9年提高企業退休人員養老金水平，社會各界并不“領情”，相反，卻是對養老金替代率連年下降的不滿和質疑。
在廣州，同樣是2000年退休，機關干部退休工資從2000元上漲到現在的8000元并不罕見；而企業退休工人退休金僅從500元上漲到2000元左右。兩者之間的退休金數額差距從十年前的1500元擴大到現在的6000元。由此看來，退休差距似乎不但沒有縮小，反而有擴大之勢。
國際上，養老金替代率不僅關系到退休人員的切身利益，且同整個基本養老保險制度的運行密切相關。替代率是整個養老保險制度體系的關鍵點，替代率水平是否合理，反映的是整個制度的安排和政策取向。
世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。即退休金是退休前工資的55%為最低標準。
2012年由世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率進行了測算。數據顯示，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。
而褚福靈測算出2011年我國企業養老金替代率僅為42.9%，低于國際警戒線。
相比而言，事業單位人員和公務員的養老金替代率一直維持在80%至90%的高水平，其中，公務員的替代率水平要更高。褚福靈計算，1995年至2002年中國事業單位和機關單位的養老金替代率居高不下，總體維持在92%-107%水平。
由此看出，機關事業單位和公務員的養老金替代率要遠遠高于按當年城鎮在崗職工平均工資計算的企業基本養老保險替代率，二者差距還在擴大。對此，齊傳鈞分析，主要是因制度的碎片化。只要不在一個制度下就不會公平，未來如果兩個制度打通，通過這次頂層設計，納入一起建立一種制度，如果一個同樣工資的公務員和企業，一個交了28年，一個交了40年，最后交費年限短退休金低的也心服，因為這是在一個制度下。
“并軌最大的瓶頸是機關事業單位人員擔心待遇會降低。”中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文一針見血，“不能說機關事業單位人員覺悟低，也不是國家決心不夠大，而是待遇降低的改革肯定難以推行。”
無制度設計，雙軌制下養老金替代率差距難縮
國際勞工組織提出養老金替代率的最低目標為55%，我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。有學者分析，目前制度平均替代率（制度平均養老金水平占社會平均工資的比例）已下降到50%之下，說明“保基本”的目標正在受到威脅。
據社科院的統計，2010年基本養老保險人均養老金占城鎮單位在崗職工平均工資比率（稱作替代率），全國平均水平是49.79%，最低的是重慶44.24%、江蘇45.70%、吉林45.75%，最高是山東的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出現差距之后就會出現公平性問題，最高比最低的高出25個百分點。
中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉認為，在目前的城鎮基本養老保險制度下，實際企業養老金替代率水平呈逐年下降趨勢，說明現行的養老金政策迫切需要改革，以保障制度的可持續性。首先考慮的問題是養老金替代率的適當水平。“保基本”是目前制度的主要目標之一，而我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。
由于我國目前的養老金體系主要維系于單一的社會基本養老保險，企業年金和個人養老金在退休支柱中的作用微乎其微，因此基本養老保險替代率的下降更加彰顯了養老保障不足問題的嚴重性，“保基本”目標難以實現。
中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞認為，當前養老金替代率水平下降的空間已經不大，未來應該大體維持在這個水平。另外，貨幣發行權在中央政府，這是社會財富在退休者和就業者兩大群體之間分配的隱性工具，換句話說，這也是社會基本養老保險相對商業養老保險的優勢所在。因此，對于普通百姓來說，參加基本養老保險還是非常有必要的。當然，為了保障退休前后的生活水平不變，參加企業年金或購買一些商業養老保險也是不可少的。
雙軌制下養老金替代率差距是存在的，這一差距源生于機關事業單位和城鎮企業部門所用的兩套截然不同的養老保險制度。若要改變這一現象，最根本的做法是破除雙軌制，重新進行養老保險制度設計。如無完善的總體制度設計，解決雙軌制下養老金替代率差距將愈發艱難。
（來源：人民日報）
